在俄乌战场僵局与美国国内政治撕裂交织的背景下，一份由白宫秘密起草的28点新计划突然浮出水面。

这份含有28点内容的俄乌冲突和平计划，其要点包括乌克兰从目前控制的顿涅茨克部分地区撤军、俄罗斯与乌克兰和欧洲缔结互不侵犯协议、乌克兰承诺不加入北约等。其中多项内容乌方此前一直拒绝接受，而乌克兰和欧洲没有参与该计划的起草制定。

针对这项计划，美国、乌克兰、欧盟及英法德三国代表23日在瑞士日内瓦举行会谈。美国和乌克兰会后发表联合声明，称在28点新计划基础上制定了一个“更新、更完善”的和平方案。

在看似和谐的背后，美国国内以及盟友围绕该计划的分裂也更清晰且戏剧化地浮现出来。舆论压力下，无论是特朗普“被迫改口”避谈最后期限、国务卿鲁比奥的前后矛盾，抑或是北约盟友的群起反对，这份“适逢其时”的和平框架正把各方推向一场新的博弈。

复旦大学美国研究中心教授韦宗友向澎湃新闻（www.thepaper.cn）表示，自俄乌冲突爆发以来，共和党建制派一贯主张强硬的对俄政策，阻止俄罗斯通过军事行动达成战略目标。此次被披露的28点新计划在领土划分、乌军规模及北约成员资格等核心议题上，被认为实质性采纳了俄罗斯的长期诉求，与共和党一贯的主流政策相悖，因此遭遇党内强烈反对实属必然。

在韦宗友看来，特朗普推动此项和平计划的根本动机，源于其不愿在俄乌冲突问题上持续耗费精力与军事资源。“特朗普认为，冲突若再拖延一两年，不仅难以看到尽头，更可能升级为更大规模的武装冲突，甚至将北约卷入其中。特朗普一贯主张避免对外提供大规模军事援助，更不愿使美国卷入与自身核心利益关联有限的军事冲突。”

国内政治考量

按照美国媒体的说法，28点新计划由白宫近期秘密起草并与俄罗斯进行了讨论。早在11月18日，美媒Axios综合美俄乌三国政府官员消息源报道称，这项提案借鉴了特朗普推动加沙停火的经验，由美国中东问题特使威特科夫牵头起草。

俄罗斯负责对外投资和经济合作事务的总统特别代表、俄主权财富基金主管德米特里耶夫在接受Axios采访时表示，他曾在10月24日至26日到访美国迈阿密市，与威特科夫等美方官员谈了3天。

据央视新闻报道，从已披露的文本看，这份28点新计划的“骨架”是“立即停火+战线冻结+长期安排”。方案要求乌克兰在领土与安全上做出历史性让步，即对克里米亚以及顿涅茨克、卢甘斯克等主要俄控区给予事实性承认，以现有接触线为基础冻结前线，并设置缓冲区。

而在安全与制度安排上，乌克兰需在宪法中写入永久不加入北约的承诺，北约也冻结未来扩员方向；乌军规模被要求削减并接受上限为60万人的约束，部分武器部署受到限制。至于经济与制裁层面，该计划提出动用部分被冻结的俄资产用于乌克兰重建，同时为俄罗斯解除制裁、逐步实现经济再融入提供路线图。

这也是自美俄领导人8月的阿拉斯加会晤后，俄乌冲突迎来的新一轮变化。那次会晤结束后，俄乌和谈陷入僵局。10月，俄方拒绝特朗普“就地停火”的建议，特朗普取消原定在匈牙利举行的美俄领导人会晤，并制裁俄罗斯最大的两家石油企业。

韦宗友认为，推动停火对特朗普政府具有紧迫性与战略意义。由于阿拉斯加会晤未能实现停火，特朗普在舆论及政治上承受压力。

“特朗普曾将结束俄乌冲突列为核心外交承诺，若在任期首年未取得实质进展，将影响其政治信誉。近期加沙停火谈判取得进展，为特朗普提供了趁势解决这一外交难题的契机。此外，明年美国中期选举在即，若能在外交上取得突破，将有利于共和党选情。”

值得注意的是，在物价居高不下、爱泼斯坦档案风波以及MAGA（让美国再次伟大）阵营初现分裂端倪等几重背景下，特朗普政府在此时推出新的俄乌和平协议，其时机也足够耐人寻味。

对此，韦宗友认为，不排除特朗普有意通过外交突破来实现国内政治目标的策略考量。“特朗普目前因爱泼斯坦事件面临舆论压力。特朗普若能成功调停俄乌冲突，将有效转移公众视线，缓解其在国内议题上的被动局面。”

特朗普的改口，鲁比奥的两难

在28点新计划遭各大媒体披露后，民主党人和共和党内的建制派议员均表示了强烈反对。随着两党批判声浪持续高涨，此次争议已超越外交政策范畴，演变为美国政坛重新校准对俄战略的重要博弈。

得克萨斯州共和党众议员迈克尔·麦考尔23日向媒体表示，除非协议中包括更坚固的安全保障条款，否则他会建议乌克兰拒绝签署这项所谓的和平方案。

作为国会中最坚定的乌克兰支持者之一，共和党籍参议院军事委员会主席罗杰·韦克尔表示，特朗普推动的方案给予莫斯科过于有利的条件，令人难以接受。他指出，这份所谓的和平计划“有严重问题”，并强调自己“高度怀疑它能真正带来和平”。

美国参议院外交关系委员会民主党首席议员珍妮·沙欣在接受美国有线电视新闻网（CNN）采访时指出，美国应加大对俄施压，包括对助俄企业实施次级制裁、加快向乌移交远程武器等。沙欣表示，美国在和平协议中不应充当“俄罗斯代言人”，并斥责该方案实为“普京的乌克兰计划”。

韦宗友认为，该计划之所以引发如此大的反弹，原因在于外界认为协议几乎全盘接受了俄罗斯的立场，而未能体现美国作为调停方应有的平衡。

“舆论普遍认为，方案所包括的限制乌克兰军队规模、要求乌方修宪放弃顿巴斯与克里米亚等地区的具体要求，读起来更像是俄方的‘愿望清单’，而非一个公正的调解方案。这让人严重质疑：特朗普政府在此次调停中，究竟是在维护美国所倡导的国际秩序，还是在事实上充当了俄罗斯利益的代言人？这种立场上的失衡，是导致该计划在国内外面临猛烈抨击的根本原因。”韦宗友说。

在舆论强烈压力下，特朗普也一改此前的强硬语气，改口称方案“不是最终要约”，暗示还有调整的余地。据《华尔街日报》报道，由于乌克兰、欧洲多国甚至美国一些共和党议员都指责该计划“过于偏袒莫斯科”，特朗普22日在白宫被问及该计划的条款是否已没有商量余地时表示：“不，这不是我的最终方案。”不过，他没有具体说明可能调整哪些内容。

耐人寻味的是，针对28点新计划，美国政界的表态甚至陷入了前后矛盾和混乱。当地时间22日，一些美国国会议员称，国务卿鲁比奥向他们保证，该文件并不代表特朗普政府的立场。然而同日晚些时候，鲁比奥强调，28点计划是由美国起草的。

对于鲁比奥的矛盾表态，韦宗友认为，就鲁比奥的政治理念与出身来看，他长期被视为共和党建制派人物，尽管自2016年起在思想上逐渐向MAGA阵营靠拢，却并未被后者完全接纳。目前，鲁比奥既要执行特朗普尽快调停冲突的意愿，又不愿无条件追随被视为偏袒俄罗斯的调停方案。

在韦宗友看来，经过特朗普近8年对共和党的政治改造，建制派虽未完全退出舞台，但已难以对其构成有效制衡。相比之下，MAGA共和党人不仅在声势上占据上风，更在政策主张上与特朗普高度一致。从整体格局来看，MAGA阵营已成为主导共和党对外政策方向的主要力量。

“这种摇摆既反映了国际舆论与党内反弹带来的压力，也暴露了鲁比奥在政治忠诚与理念认同之间的挣扎——他内心或不认同此计划，但作为特朗普政府成员及具备政治抱负的人物，他也不愿公然挑战特朗普的权威。” 韦宗友分析道。

《华尔街日报》首席外交事务记者雅罗斯拉夫·特罗菲莫夫在社交平台X上写道：“一位外交官这样说道：‘随着2028年权力交接之战的开始，外国现在不得不应对美国政府内部相互敌对的派系，这些派系对彼此隐瞒重大政策举措，其中一些派系还与外国势力勾结。’”

制裁俄罗斯起作用了吗?

在此之前，参与起草28点新计划的俄主权财富基金主管德米特里耶夫11月17日接受媒体采访时表示，新计划的基本思路依循阿拉斯加州会晤时达成的原则，但“实际是一个更广泛的框架”，旨在结束俄乌冲突，同时恢复美俄关系，并解决俄方安全关切。德米特里耶夫对新计划成功的可能性表示乐观，称“我们感觉俄方立场真的被听到了”。

21日晚，俄罗斯总统普京在俄联邦安全会议上表示，俄方已通过与美国政府现有的沟通渠道收到28点计划的文本，“我认为它可能作为最终和平解决方案的基础。”普京称，俄方已准备好进行和平谈判，这需要对新计划的所有细节进行实质性讨论，但美方尚未就该方案的具体内容与俄方进行讨论。

韦宗友认为，对俄罗斯而言，特朗普政府对其能源部门实施了严厉制裁，将俄第一、第二大能源公司列入制裁清单，加之欧盟通过新一轮制裁进一步加大施压，使俄能源出口与经济面临显著压力。持续对抗可能使俄方在经济与战略上承受更大代价，因而俄方亦有意愿通过谈判寻求冲突解决方案。

美国财政部10月22日宣布，因俄罗斯缺乏结束俄乌冲突的诚意，美国决定对两家俄罗斯最大的石油公司实施制裁，分别是俄罗斯石油公司（Rosneft）和卢克石油公司（Lukoil）。根据美方相关规定，受制裁对象在美国境内的资产将被冻结，美国公民不得与其交易。

次日，欧盟理事会正式通过了第19轮对俄制裁，全面禁止进口俄罗斯液化天然气。同时，俄罗斯石油公司和俄罗斯天然气工业石油公司两家俄罗斯国有石油企业将面临全面交易禁令。此外，欧盟扩大了对俄金融机构的交易禁令，并首次将加密货币平台纳入制裁，还加强了对俄外交人员在欧盟境内活动的管控。

东卡罗来纳大学政治学系助理教授基思·普雷贝尔以及欧道明大学政治学助理教授查梅恩·威利斯向澎湃新闻表示，评估经济制裁的影响和效果十分困难，关于制裁是否奏效，学界和政策分析界也争论不休。

在他们看来，拜登政府制裁的标志性特征是通过多边协同行动孤立俄罗斯，而这些制裁措施也会促使俄罗斯和第三方国家更努力寻找规避美欧等制裁的途径。

“我们认为油价上限机制成效显著，同时曝光在俄持续运营企业的‘点名羞辱’策略也有效果。我们的研究发现：企业声誉至关重要——美国尤其擅长通过提高违规透明度来推动合规。企业常会主动采取自我制裁，揭露那些被视为支持俄罗斯的行为。因此，揭开全球商业运作神秘面纱的措施，可能比实际制裁本身更具影响力。金融制裁与石油制裁虽有效力，但现存漏洞仍多。只要制裁漏洞持续存在，战争便可能延续。”普雷贝尔和威利斯分析道。

华东师范大学俄罗斯研究中心副研究员万青松认为，在28点新计划公布之际，普京随即视察前线的举动释放了明确信号，即俄罗斯要继续“以实力求和平”，不会按照乌克兰和欧洲要求的先停火再谈判，依然会继续保持对前线的高强度军事施压。

“从俄方近期反应来看，虽然特朗普提出的这份协议框架有较大吸引力，但俄方总体上对特朗普能够迫使乌克兰达成协议的能力持观望态度，认为就算在巨大压力下达成协议意向，最终的落实也可能是没有保障的。”万青松分析道。

“普京愿望清单”还是“美国调停方案”，“28点”为何在美国政坛引发混乱？

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