未来五年，“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”将成为重要任务。

近期，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》）全文公开，其中在全国统一大市场建设方面，提到要“规范地方政府经济促进行为”“综合整治‘内卷式’竞争”“完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度”等，中国纵深推进全国统一大市场建设的决心显著。

“十四五”规划曾提出“加快构建国内统一大市场”的目标，要求对标国际先进规则和最佳实践优化市场环境，促进不同地区和行业标准、规则、政策协调统一，有效破除地方保护、行业垄断和市场分割。

对比上述表述，《建议》则针对阻碍全国统一大市场建设的卡点堵点，提出了更具体的要求与规划：统一市场基础制度规则，完善产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组、市场退出等制度，消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等方面壁垒，规范地方政府经济促进行为，破除地方保护和市场分割。

同时，要综合整治“内卷式”竞争。统一市场监管执法，加强质量监管，完善行政裁量权基准制度，强化反垄断和反不正当竞争执法司法，形成优质优价、良性竞争的市场秩序。

《建议》还要求健全一体衔接的流通规则和标准，高标准联通市场设施，降低全社会物流成本。完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享。

“这不仅将竞争政策与全国统一大市场建设联系在了一起，而且还将后者与财税及考核制度联系在了一起，一定程度上反映了决策者意识到：现有财税与考核制度上的一些不足，很可能也诱发了一系列妨碍全国统一大市场建设的卡点堵点。”长期关注市场竞争与反垄断的清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭告诉第一财经。

他指出，《建议》突出强调“规范地方政府经济促进行为”，反映出过去五年，甚至更长时间内，中国在竞争政策供给层面，特别是反垄断执法实践层面，并没有很好地规范地方政府经济促进行为，而这可能诱发一系列问题。

多年来，为推动区域经济发展，促进招商引资，一些地方或部门会给予特定企业一定的税收优惠，减免行政事业性收费，或者给予企业与税收挂钩的财政性奖励或补助。这些优惠政策一定程度上促进了投资增长和产业集聚，但也扰乱了市场秩序，并不利于维护公平的市场竞争环境，促进形成全国统一的市场体系。

这一乱象曾在十年前得到过整治。国务院于2014年12月曾发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求清理规范税收等优惠政策。该通知指出要全面清理已有的各类税收等优惠政策，各地区、各有关部门要开展一次专项清理，认真排查本地区、本部门制定出台的税收等优惠政策，特别要对与企业签订的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要以及“一事一议”形式的请示、报告和批复等进行全面梳理，摸清底数，确保没有遗漏。

不过，该通知提到的专项清理工作在第二年即被暂缓。2015年，国务院发布《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》，提出《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。

彼时一些地方已经发布施行了不少税收优惠政策，贸然撤掉，不仅会导致部分企业无序退出，还可能造成地方政府违约失信等风险。“可以说是进退两难，最后选择暂缓清理优惠政策，是一个无奈的选择。”刘旭指出。

但长期忽视对地方政府经济促进行为的有效规范，可能会诱发很多问题。刘旭告诉第一财经，问题不只局限于各类地方保护措施，还直接反映在过去几年尤为突出的所谓“内卷式”竞争方面：某些地方政府为本地企业提供的大量财税奖补，客观上让相关企业有了持续开展恶性价格竞争的底气，而这又可能诱发其他竞争对手通过各类不正当竞争行为予以回应。

此外，还可能导致更深层次的地方财税发展不均衡的问题。刘旭表示：“一些地方依靠自身的财政优势，向周围外省的企业提供各种优惠政策。这种‘挖墙脚’行为，有可能导致某些地方的招商引资情况不佳，财政继续恶化，甚至导致人口外流。”

2022年3月25日，中共中央、国务院印发了《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出要“不断提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性”、“及时清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策，对新出台政策严格开展公平竞争审查”。

2024年，党的二十届三中全会提出“构建全国统一大市场”，要求加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。

此次《建议》更明确指出，要规范地方政府经济促进行为，完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度。同时，综合整治“内卷式”竞争也被写入《建议》。未来五年，纵深推进全国统一大市场建设的目标方向愈发明晰。

刘旭表示，面向“十五五”，应认识到反内卷并非简单地涨价，应该从四个方面治本。

第一是要控制住政府“有形的手”，让地方政府不能乱发补贴、乱搞地方保护。利用好公平竞争审查制度，引导地方政府在遵守公平竞争审查条例的情况下招商引资。

起始于2016年的公平竞争审查制度，在2024年拥有了其专门的法规——《公平竞争审查条例》。这项自2024年8月1日起施行的条例明确指出，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：（一）给予特定经营者税收优惠；（二）给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；（三）给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；（四）其他影响生产经营成本的内容。

“公平竞争审查制度应当在破除地方保护上起到作用。”刘旭指出，除了要严查上述条例提到的各类优惠政策外，还要注意地方政府的“基金招商”——发布一定规模的产业投资基金，吸引产业落地，“这更像地方政府替代以往财税优惠政策的一种变通式方案”。《公平竞争审查条例》已施行超过一年，刘旭认为除了公布政策文件审查的数字外，还应适当公布审查的典型案例。

第二，要严格控制产品质量、服务质量，保证消费者合法的投诉权益，质检部门和消保部门应该有所作为。第三，“我们需要真真正正地去产能”，刘旭表示其中一个方法是鼓励破产重组，利用资本市场的力量，加快企业重组的速度、效率，盘活破产企业的资源。

第四，要充实反垄断执法力量，从严开展反垄断执法工作。“目前反垄断执法办案的效率比较低，原因主要有两个，一是执法力量欠缺，二是没有监督机制，反垄断执法各项工作的透明度还有待提高。”刘旭说。

规范地方政府经济促进行为，“反内卷”未来五年怎么做｜解读“十五五”

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